一、要正确理解和适用《规定》的基本内容

（一）正确认识检察建议的性质

《规定》第二条从功能和作用的角度，对检察建议进行了重新界定，由过去立足检察职能、参与社会治安综合治理、预防和减少违法犯罪的延伸性工作方式，修改为一种法律监督措施，规定：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”这一定位，与人民检察院组织法第二十一条将检察建议规定为行使法律监督权方式的精神是一致的。

（二）正确把握检察建议的制发原则

《规定》第三条确立了制发检察建议的层级对应原则，即：办案检察院认为需要向涉案单位以外的上级有关主管机关提出检察建议的，应当提出意见，层报被建议单位的同级检察院，由其决定是否提出检察建议；也可以由办案检察院制作检察建议书后，报被建议单位的同级检察院审核并转送被建议单位。需要向下级有关单位提出检察建议的，则应当指令对应的下级检察院提出检察建议。需要向异地有关单位提出检察建议的，应当征求被建议单位所在地同级检察院意见。如果被建议单位所在地同级检察院提出不同意见，而办理案件的检察院坚持认为应当提出检察建议的，应当层报共同的上级检察院决定是否提出检察建议。

如何理解层级对应，有三点需要注意：一是关于制发的主体。在办案检察院层报被建议单位的同级检察院决定提出检察建议的情况下，检察建议的制发主体为被建议单位的同级检察院；在办案检察院制作检察建议书后报被建议单位的同级检察院审核的情况下，检察建议的制作主体为办案检察院，被建议单位的同级检察院仅负责将检察建议书转送被建议单位。二是关于“异地”的理解。“异地”是指制发检察建议的检察院管辖范围以外的地方，不仅指外省，而且同一省内不同市、县之间也属于“异地”。对于跨行政区划检察院，其所在地与其管辖范围内的其他市、县之间不属于“异地”。需要向其管辖范围内的其他市、县有关单位制发检察建议，可以不征求被建议单位所在地同级检察院意见。三是异地制发检察建议也应当遵循层级对应，不能由下级检察院向异地上级单位制发检察建议。

《规定》第四条规定：“提出检察建议，应当立足检察职能，结合司法办案工作，坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则。”针对部分地方存在随意制发检察建议的情况，为规范检察建议的制发，《规定》在《试行规定》“严格依法、准确及时、注重实效”原则的基础上，增加规定了“必要审慎”的原则，强调检察机关在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项，应当按程序制发检察建议，坚决杜绝片面追求制发数量、随意制发检察建议等情况的出现。

（三）正确把握检察建议的类型和适用范围

《规定》第五条规定了检察建议的类型，主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议五种。第八条至第十二条规定了各类检察建议的适用范围和适用条件。

再审检察建议是检察机关对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法律规定的应当再审情形，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益，向同级法院提出的启动再审的建议。

纠正违法检察建议主要适用于对法院民事、行政审判活动和执行活动中的违法问题，对公安司法机关、刑罚执行机关等在刑事诉讼和刑事执行中的普遍性、倾向性违法问题或者重大隐患，以及对行政机关在行政诉讼和行政执行中违法问题的监督。需要注意的是，纠正违法检察建议在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼监督中的适用范围不同。按照刑事诉讼法和最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，对刑事个案办理中具体的违法问题，应当以提出纠正违法意见的方式进行监督纠正；但是，根据实践经验，对于刑事诉讼中的一些具有普遍性、倾向性的违法问题，则可以通过提出检察建议的方式进行纠正。而根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，对民事、行政诉讼中审判人员违法、执行人员违法的问题，都应以提出检察建议的方式进行纠正。

公益诉讼检察建议是依据行政诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履行职责的方式。

社会治理检察建议主要针对检察机关在履行检察职责过程中发现的违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警和防控问题，以及就相关部门作出的行政处罚、政务处分、行业惩戒等问题提出的改进工作、完善治理的建议。

其他检察建议，指上述四类检察建议之外的其他类型的检察建议，也为检察建议工作的创新发展预留了空间。

在《规定》修订过程中，有意见认为最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十二条规定的改进工作检察建议应作为单独一种类型予以规定。经研究认为，《规定》第九条第一项规定的“人民法院审判人员在民事、行政审判活动中存在违法行为的”这一情形，不限于审判人员在个案中的违法行为，多起案件中的违法情形属于多数审判人员的违法行为，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十二条第一项“人民法院对民事诉讼中同类问题适用法律不一致的”、第二项“人民法院在多起案件中适用法律存在同类错误的”和第三项“人民法院在多起案件中有相同违法行为的”三类情形，均可认定为《规定》第九条第一项规定的“人民法院审判人员在民事、行政审判活动中存在违法行为的”。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十二条第四项“有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的”则属于《规定》第十一条第一项规定的社会治理检察建议适用情形。

（四）正确把握检察建议的制发程序

由于检察建议类型不同，制发程序也不尽相同。其中，再审检察建议、纠正违法检察建议和作为公益诉讼前置程序的检察建议，应当依照相关诉讼法和最高人民检察院制定的相关诉讼监督规则规定的程序制发，法律、司法解释和其他有关规范性文件没有规定的，参照《规定》办理。社会治理类检察建议应当按照《规定》规定的程序制发。检察建议制发程序有四点需要特别注意：

一是无论哪一类检察建议，为保证建议事项的事实清楚准确，法律政策依据充分，均应当进行必要的调查核实。人民检察院组织法第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实……”这为检察机关在检察建议制发过程中进行调查核实提供了法律依据。检察官可以通过查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人、有关单位工作人员或者其他相关人员，听取被建议单位意见，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，现场走访、查验等方式查明事实情况，但不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

二是制发社会治理类检察建议，均应由法律政策研究部门对检察建议的必要性、合法性、说理性进行审核。通过负责法律政策研究的检察官对检察建议书进行法律政策依据和法理根据的审核把关，确保提出的检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行。

三是为保证检察建议优质、严肃和权威，各类检察建议书均应由检察长或者检察委员会讨论决定后，以检察机关名义统一编号发出。如何理解“检察长决定”？检察建议制发中需由“检察长决定”的事项，原则上均应当由检察长决定。在司法责任制的背景下，经检察长明确授权，可以由副检察长决定。如何理解“以检察机关名义”？省级检察院和设区的市级检察院的派出检察院，可以自己的名义制发检察建议书；检察机关在监狱、看守所等场所设立的检察室不能以自己名义制发检察建议书。

四是所有检察建议书均应当于发出后五日内报上一级检察院对口业务部门和上一级检察院负责法律政策研究的部门备案。上一级检察院对口业务部门和负责法律政策研究的部门收到检察建议书后，要及时予以审核，发现下级检察院发出的检察建议书确有不当的，应当按照《规定》第二十二条第二款的规定，指令下级检察院变更或者撤回，并及时通知有关单位，说明理由。

（五）正确把握检察建议的刚性保证

为增强检察建议的刚性效果，促进被建议单位对检察建议的重视和采纳，《规定》从四个方面作出了规定：

一是规范送达程序。《规定》明确，检察建议书可书面送达，也可现场宣告送达。宣告送达检察建议书是近年来不少地方探索出的做法，通过在特定场所向被建议单位当面宣读检察建议书并进行示证、说理，同时引入人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方的见证和监督，更容易引起被建议单位及其上级单位重视，有利于督促被建议单位对检察建议的接受和采纳，《规定》对此予以总结吸收。需要注意的是，宣告送达应当商被建议单位同意，拟邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员的，也应当事先告知被建议单位。

二是建立抄送制度。对一些社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性的事项，在向有关单位制发检察建议的同时，抄送其上级主管部门；对办案中发现的涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题，在向涉案单位制发检察建议的同时，抄送行政主管部门以及行业自律组织等；涉及违纪违法追责的，抄送纪检监察机关。

三是积极帮助和支持被建议单位落实检察建议。检察建议发出后，要通过询问、走访、不定期会商、召开联席会议等多种方式，及时了解被建议单位的整改落实情况。对于被建议单位在落实中存在的问题，要主动帮助其分析原因、商量对策，及时提出意见建议，不断完善整改措施；对于被建议单位在落实过程中遇到困难，需要检察机关予以支持配合的，检察机关要及时提供支持，积极配合被建议单位做好相关工作，共同推进检察建议的落实。

四是加强对检察建议的跟踪督促。对于被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。同时，上一级检察院对口业务部门和法律政策研究部门要加强备案审查，及时了解掌握检察建议的情况，必要时可以由上级检察院进行跟进监督。在向异地有关单位制发检察建议后，被建议单位不予整改或者整改不到位，需要向被建议单位所在地党委、人大报告或者向其所在地政府、纪检监察机关通报的，应当遵循“谁制发谁督促”的原则，由制发检察建议的检察院向被建议单位所在地党委、人大报告或者向其所在地政府、纪检监察机关通报；必要时，可以与被建议单位所在地同级检察院协商，联合向党委、人大报告或者向政府、纪检监察机关通报。

（六）正确把握被建议单位的异议权

为了保证检察机关在提出检察建议时切实把问题搞准确、所提建议针对性和可操作性强，《规定》特别规定了异议程序：一是检察建议书正式发出前，可以征求被建议单位的意见；二是被建议单位在一定期限内可以提出异议；三是对被建议单位的异议应当立即进行复核，经复核，异议成立的，应当报经检察长或者检察委员会讨论决定后，及时对检察建议书作出修改或者撤回检察建议书；异议不成立的，应当报经检察长同意后，向被建议单位说明理由。

这里的“异议”应指被建议单位提出的明确的异议，被建议单位不予回复，或者回复不予采纳，或者回复内容实质否定检察建议的，应当按照《规定》第二十四条、第二十五条的规定对被建议单位进行督促落实。2018年全国检察机关共发出检察建议252966件，相关单位已采纳208438件，采纳率82.40%。通过检察建议，检察机关在服务党和国家大局，规范执法司法行为，增进民生福祉，推动社会治理水平提升等方面发挥了重要作用：一是有效保障打好“三大攻坚战”重大战略实施；二是有效促进依法行政，推动法治政府建设；三是有效促进改善民生，保障人民安居乐业；四是有效推动社会治理法治化、精细化。

（七）正确把握检察建议的监督管理

检察建议的监督管理应贯彻落实三项制度：一是贯彻落实检察建议的评估制度。各级检察院检察委员会应当结合实际，制定科学合理的评估制度，客观公正地对检察建议的落实效果进行评估。二是贯彻落实检察建议的质量评查制度。各级检察院案件管理部门应当定期对检察建议书进行质量评查，对检察建议工作进行综合分析，发现问题，改进工作。三是贯彻落实检察官绩效考核制度。各级检察院应当将检察建议的质量和效果纳入检察官履职绩效考核，不宜将检察建议的数量作为考核重点，避免片面追求制发数量的导向。

二、当前检察建议工作中存在的问题 　

从检察建议工作开展情况来看，总体趋向良好，但在实践中，仍然存在一些实际问题，亟待解决和完善。

（一）程序不够规范。检察建议在制作、签发、审批环节存在不规范、不统一的情况；检察建议编号也是各自为政，五花八门；有的检察建议以检察机关的名义发出，有的则以科室的名义发出；在审批环节上有的是检察长，有的是部门负责人、分管领导。这样给成文、发送、管理带来凌乱、混淆，并且对被建议单位的查阅、效果反馈、执行等都带来不利影响。

（二）形式比较单一。实践中，大多数检察建议是针对单位管理提出的，问题涉及安全防范、财物资金管理、专项监督教育等方面，但提出的整改措施如出一辙，缺乏强效性，不能引起涉案单位的足够重视，没有切实发挥检察建议应有的作用。一些建议在形式上基本雷同，行文的结构、方式缺少创新。不同程度的体现出调查不够完整、论据不够充分、说理不够透彻等问题。

（三）内容难以贯彻。检察机关非案发单位上级主管部门，也不可能配备方方面面的专业人才，由于对案发单位业务不熟悉，缺乏深入了解，导致个别建议在分析问题和提出提出的改进措施方面，缺少针对性、系统性和操作性，将自己的主观看法强加于被建议单位之上，使案发单位在整改时无所适从。

（四）建议实效性低。检察建议作为一种柔性监督，仅仅是作为某项具体工作的参考性意见，不具备司法或行政强制力，有些单位对检察建议的重要性和针对性认识不足。有的为完成业务考核任务勉力为之，导致在实践中检察建议的采信率偏低，建议中相关措施和规范的落实情况也得不到保障，影响了检察建议的真实效力。

（五）跟踪落实不到位。因没有制度规定，一些办案人员对检察建议的后续工作不重视，在检察建议发出后，对其执行情况未做跟踪访问，监督执行，未主动向被建议单位征询意见，了解其执行情况和整改中存在的困难。客观上不仅造成了有限的司法资源的浪费，也使检察建议失去了实际意义。同时，还影响检察机关的形象。

（六）考核制度不够合理。检察机关从上到下制定的业务考核指标，过分追求体量和数量，层层加码，层层施加压力，这就不可避免的出现为了完成任务而办“凑数案”、打“擦边球”、“类案群发”的情况，这就造成案件质量不高，既影响检察建议的司法权威，又影响检察机关的形象。

三、存在问题的原因分析 

一是缺乏权威性，难以保障实施。由于检察建议法律缺乏法律依据，缺乏强制力、权威性，因此受制于被建议单位的重视程度、配合行为。部分被建议单位不了解检察建议的性质，偏颇的认为检察建议的发放就是在挑刺找麻烦，存在敷衍了事、甚至束之高阁的消极应对现象，大大影响检察建议发挥效用。

二是重视不够，认识不到位。部分干警主观上重视不够，在工作中将主要精力放在对案件的剖析和研究上，认为提检察建议只是对案件进行事后预防的一个方面，没有认识到查办案件打击犯罪的最终目的是为了减少和预防职务犯罪的发生，因而表现出对事后预防的轻视。

三是调研不深入，查找问题不准。部分干警往往没有深入案发单位进行调查研究，找出职务犯罪的根本原因及存在的问题，而是就事论事，以检察建议的形式代替了事。当然也就提不出有针对性的对策，拿不出有效的措施。

四是管理不规范，检察建议质量不高。一方面对制作的检察建议从格式、内容等方面缺乏严格的要求，有效的管理；另一方面部分干警工作责任心不强，未能发现问题，认真分析案发的原因，因而制作的检察建议质量不高。另外，不合理的考核制度造成的影响也不能忽视。

四、做好检察建议工作的几点建议 

（一）完善法律规定，增强建议强制效力。从根本着手，依托现有法律规定及成功经验，从立法角度，从顶层设计上增加有关检察建议的立法规定，明确检察建议的地位和性质；科学界定检察建议的适用范围，将其与纠正违法通知书、抗诉书、及其他工作函件区分开来，明确检察机关发放检察建议的范围；建立检察建议的保障机制，明确规定被建议单位应按照规定时间将整改情况反馈给检察机关，存在异议可提出书面回复。从法律层面保障检察建议的效力，明确其作为检察机关履行法律监督职能，服务社会治安综合治理的一种非诉讼法律行为。 

（二）加强分工协作，搞好内部协调衔接。根据检察工作实际情况，切实按照《规定》的要求，可探索建立部门之间分工、协调和衔接的工作机制，根据各部门业务性质和特点，设定检察建议工作的侧重点。如职务犯罪办案部门侧重就单位在制度、机制、管理上存在易发职务犯罪漏洞和潜在危险的情况，及办案中获得的职务犯罪发案原因、易发、多发环节和作案手段等，向相关单位提出检察建议，重点在于关注职务犯罪多发易发或已造成严重危害的行业、系统和单位，重点工程建设和重大公共项目开发以及可能造成国家、公共利益、人民群众生命财产严重危害的职务犯罪，适时提出建议，发挥检察建议的警示、预防作用；刑检部门侧重对办案中发现的犯罪隐患、管理不严、制度不全、措施不力以及影响社会治安和稳定等问题，制发检察建议书，并注意总结、揭示刑事犯罪规律性、倾向性问题。 另外，检察机关自上而下应改变不合理的考核制度，不要过分、片面追求体量和数量，层层加码，层层施加压力，避免出现为了完成任务而办“凑数案”、打“擦边球”、“类案群发”的情况，要追求案件质量，树立检察建议的司法权威。

（三）规范制作审批程序，提高检察建议质量。切实按照《规定》的要求将检察建议书具备的内容要素作为格式要求明确下来，在检察建议统一规定的制作格式下，具体细化制作内容，完善审批制度。如通过办理什么案件查证了被建议单位存在管理上的什么问题，先由办案人员结合实际作出哪几项既有针对性又有可操作性的检察建议等，由部门负责人或主诉、主办检察官审核后，报分管检察长审批签发。必要时可经检委会讨论决定，依照格式要求制作检察建议书，并提请受建议单位及时反馈落实检察建议的信息。 

（四）完善跟踪落实制度，力求建议取得实效。切实按照《规定》的要求进一步加强检察建议前后延伸工作，注重抓好对建议的督促落实，跟踪了解建议的成效，充分发挥检察建议的综合效果。一是事前沟通。可采取电话、座谈等方式交换看法、征求意见，取得对方的理解与支持，充分调动积极性，保证行动上的统一落实；二是事后回访。对建议是否符合实际，措施是否适当等进行考查，及时掌握检察建议的落实、采纳情况及落实中遇到的困难，帮助被建议单位协调、解决相关问题。被建议单位对检察建议中的事实、整改意见提出异议时，应对有关问题重新核实，力求对整改意见达成共识，以使检察建议真正落到实处，实现社会效果和法律效果的统一。三是注重配合。对重大检察建议，由检察长或分管检察长亲自指导，组织协调，确保落实力度。根据需要，可要求有关单位对处理结果予以反馈。被建议单位拒不落实检察建议，或者落实不及时的，检察机关可以将有关情况向被建议单位的主管机关通报情况，必要时可以向党委、人大报告，借助领导机关的力量督促落实。要充分发挥主管部门的监督作用，对于因不落实检察建议而造成重大案件发生或其他严重损失的，根据规定向主管部门提出相应处罚建议。 

（五）建立抄报通报制度，发挥建议最大效果。切实按照《规定》的要求，为提高检察建议参与社会治安综合管理、促进和谐社会建设的实际效果，由检察机关主导建立检察建议书抄报、通报制度。检察机关在向涉案单位制发检察建议书的同时，向其上级主管机关进行抄报；对涉及同级政府部门领导班子和主要领导犯罪需制发检察建议书的，由办案机关提请上一级人民检察院制发检察建议书；对办案反映涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题，在向涉案单位制发检察建议书的同时，可向有关职能部门通报。 

这项工作是一项新业务，还需要我们不断探索，不断修正，力求收到良好的社会效果、法律效果和政治效果，追求极致。

  （赤水市人民检察院党组成员、副检察长姚连方）